南京大学建筑与城市规划学院教授、博导 罗小龙

　　日前，国务院办公厅下发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作通知》(下称《通知》)，此举是落实《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的具体行动。专家普遍认为此次专项治理工作的开展，有利于从根本上化解小区配套幼儿园的投放不足和管理不善等问题，推动学前教育健康发展，体现新时代教育以人民为中心的发展思路。提出的改革举措也更是体现了新时代敢于直面问题，改革奋进的精神。该通知的发布具有以下几个方面的重要意义。

　　一、聚焦学前教育设施建设短板

　　近年来，我国在园幼儿数快速增长。据国家统计数据显示，2010年全国在园幼儿为2977万，而2017年在园幼儿已经达到4600万人，平均每年增长232万。目前，全面二孩政策实施之后的幼儿即将进入学前教育阶段，未来几年人口生育高峰与二孩叠加效益的逐步显现，将致使学前教育资源更加紧张。

　　此外，城镇化导致人口流向和结构发生重大变化。大量的年轻人口向各大城市包括县城的快速集聚，导致居住小区特别是新建居住小区人口结构的年轻化现象明显，这些新小区的高出生率和随迁幼儿的高比例，都在短期内加剧了学前教育设施紧张程度。据调研显示，现有建成小区的幼儿园配建率总体不高，其中，居住小区配套园举办为普惠性幼儿园的数量又少之又少，学前教育设施已成为民生设施建设的一大短板。

　　最后，学前教育设施短板形成有着深刻的制度根源。在住建部城市规划《城市用地分类与规划建设用地标准》中，幼儿园用地不像中小学用地属于公共管理和公共服务用地(A)，而是属于居住用地(R)大类中的居住服务设施用地，这让幼儿园用地存在产权模糊，缺乏保障。由于业主、开发商、管理部门各方利益冲突，衍生出了配套园规而未建、缩小规模、建而未用、挪作他用等问题。

　　二、明确界定幼儿园为公共服务设施

　　本次专项治理实质上反映了在市场失灵的情况下，政府发挥调控作用，推动学前教育的再发展。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确要求“老城区(棚户区)改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划”。这一界定让幼儿园用地走出了到底是居住用地还是公共服务设施用地的模糊地带。《通知》从根本上明确了幼儿园的公共物品属性，属于公共服务设施，未来在其规划建设中也将同中小学教育设施一样，按照公共教育资源用地来管理。在土地保障方面，改变了以往设定规划建设条件，由开发商配建的方式。《通知》中明确“将小区配套幼儿园必要建设用地及时纳入国土空间规划，按相关规定划拨建设用地”。通过划拨建设用地，独立设宗，可以在权属上有效的保障小区配套幼儿园的公共属性。这些措施从制度的根子上破解了幼儿园建设难的问题。

　　三、全流程监管，明确了教育行政部门的权责

　　该《通知》聚焦小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等环节的突出问题，均对不同环节存在问题的解决提出要求。《通知》要求教育行政部门要参与小区配套幼儿园规划、建设、验收、移交等各个环节的工作。这样可以通过教育部门的全程参与，来确保学前教育资源的配置和投入能尽可能地满足使用者的需求，建设经费的使用合理有效。此外，对移交当地教育行政部门的小区配套幼儿园的办学也做出了明确要求——由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。这一举措也将有效地解决普惠性幼儿园数量不足，高收费民办园占比偏高的局面，最大限度的实现学前教育的公益性和普惠性。总体来看，通知中的有关规定改变了教育行政部门在工作中的弱势地位，也让其行政执法有了政策依据。

　　四、有力的保障实施机制

　　本次专项治理成立了城镇小区配套幼儿园专项治理工作小组，组长由协助分管教育工作的国务院副秘书长担任，成员由教育部、住房城乡建设部、发展改革委、民政部、自然资源部等部门组成。多部门协同开展工作，也进一步彰显了中央的重视程度和切实办好学前教育的决心。通知中明晰各项工作的主责部门及配合部门，建立联审联管机制，要求切实把摸底排查、全面整改、监督评估等各项任务落到实处。应当指出，学前教育设施短板的出现实际上是“教育政策”、“土地政策”、“规划政策”等诸多部门政策的模糊地带，带来管理或有心无力，或有力无心。只有多部门协同联动，才可以从源头有效防范和杜绝部门之间因事权交叉带来的相互“推诿”现象的发生，确保将集中开展城镇小区配套幼儿园专项治理各项任务落到实处。